Geopolítica de los recursos naturales: las "tierras raras", el as bajo la manga de China

Nadie puede cuestionar la relevancia que tienen los recursos naturales para el desarrollo y bienestar en la sociedad moderna. Gestionados de forma sustentable, los recursos naturales pueden proporcionar un conjunto inacabable de productos que mejoran considerablemente la calidad de vida de las personas. La Organización Mundial del Comercio (OMC) define los recursos naturales como materiales que existen en el medio natural y que son tanto escasos como económicamente útiles para la producción o el consumo, ya sea en su estado bruto o tras haber sido sometidos a un mínimo proceso de elaboración. La inclusión de la escasez como condición estructural en la definición pone de manifiesto uno de los aspectos más controvertidos de la economía globalizada: la creciente competencia interestatal por el acceso a recursos naturales.

Para aquellos Estados con capacidad de innovación tecnológica, los recursos naturales constituyen insumos imprescindibles para mantener su competitividad en los mercados internacionales. Esto ha generado un aumento sostenido en la demanda durante la última década. La convergencia entre la progresiva escasez y el incremento de la demanda de recursos naturales potencia la conflictividad entre Estados que compiten entre sí por bienes cada vez más estratégicos. De hecho, es probable que estas tensiones aumenten a medida que la economía mundial se recupere de la recesión generada por la pandemia del coronavirus. Bajo esta perspectiva, el mercado de las denominadas tierras raras se presenta como un caso paradigmático, en tanto ilustra la relevancia que adquiere el acceso irrestricto a determinados bienes estratégicos para la seguridad económica de un Estado. Veamos.

Las tierras raras son un grupo de metales o elementos químicos de nombres complejos y complicada extracción que se han convertido en insumos críticos para las industrias militar, aeroespacial, automotriz, electrónica, petroquímica y medioambiental. Sin ellas, los desarrollos tecnológicos que sostienen la vida moderna no serían posibles. Computadoras, teléfonos celulares, cámaras digitales, televisores, baterías, turbinas eólicas, satélites, fibra óptica y láser son algunos de los productos cuya fabricación demanda este tipo de minerales. Compañías de tecnología como Apple utilizan tierras raras en la fabricación de teléfonos inteligentes; mientras que los gigantes de la industria aeroespacial y militar como Lockheed Martin, Raytheon o BAE Systems las usan para construir los sensores y el sistema de guiado para misiles.

"Tierras raras" es el nombre común de 17 elementos químicos: escandio, itrio y los 15 del grupo de los lantánidos. Se los llama "raros" porque no es muy común encontrarlos en forma pura, aunque hay depósitos de algunos de ellos en todo el mundo.

El comercio de tierras raras adquiere relevancia geopolítica cuando se toma en consideración el peso relativo de China en este mercado. Pekín detenta la mayor reserva a nivel mundial con 44 millones de toneladas, lo que equivale a la suma de las reservas de los dos países que lo secundan en el ranking mundial, Brasil y Vietnam. En cuanto a su capacidad de producción, China es responsable del 95% del total producido en el mundo. En 2019, mientras los Estados Unidos registraron una producción anual de 26.000 toneladas, China produjo cinco veces más, alcanzado 132.000 toneladas. Un dato significativo es que durante el período 2015-18, el 80% de las importaciones de tierras raras de los Estados Unidos se originaron en China, lo que evidencia su dependencia de las exportaciones chinas.

La supremacía de China derivada de su capacidad productiva ha generado una disputa comercial con otras potencias cuya su competitividad tecnológica depende del acceso a este tipo de minerales. Si bien Pekín había impuesto aranceles sobre la exportación de tierras raras desde 2006, la controversia surgió cuando el gobierno redujo sus cuotas de exportación en un 40% en 2010, provocando que los precios se dispararan en los mercados fuera de China. La diferencia de precios entre el mercado interno chino y los mercados extranjeros le dio una ventaja significativa a las empresas chinas. Esto impulsó a los Estados Unidos, la Unión Europea y Japón a presentar el caso como proteccionismo ante el órgano de soluciones de controversias de la OMC en 2012. Dos años después, la OMC fallaba en contra de China, obligándola a eliminar las cuotas.

Más allá del caso en particular, esta disputa sirve para ilustrar una dimensión central de la geopolítica de los recursos naturales, y es que la globalización no sólo aumenta la interdependencia tecnológica y productiva, sino también la interdependencia en términos de percepciones de amenaza referidas a la seguridad económica de los Estados. En este sentido, la intersección entre economía y seguridad resulta clave para comprender por qué los Estados perciben (en términos político-institucionales) las acciones de otros Estados como una potencial fuente de amenaza a su seguridad nacional.

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En el ámbito de la seguridad, las percepciones de amenaza de un Estado son una construcción política que representa las acciones de otros agentes (sean estatales o no) como un riesgo o peligro para una determinada meta o valor adquirido, estabilidad económica, inserción internacional, independencia política, etc. Las percepciones de amenaza suelen enmarcar el proceso de toma de decisión de un gobierno bajo la necesidad de respuesta y/o defensa ante medidas o políticas de otros Estados que son percibidas como perjudiciales para esas metas o valores de la comunidad.

Esta es la lógica que enmarca la percepción de amenaza de Japón en relación al monopolio de China en el mercado internacional de tierras raras. ¿Por qué? Porque Japón debe procurar reducir una fuente de vulnerabilidad que lo ha perseguido desde los primeros días de su ascenso como potencia industrial, es decir, la escasez de recursos naturales. Esta condición estructural hace que Japón sea particularmente vulnerable a los aumentos en el precio internacional de las tierras raras. La percepción de amenaza comienza a institucionalizarse cuando China impone cuotas de exportación sobre estos minerales, incrementando los precios e impactando negativamente en las perspectivas de la economía japonesa. Estas acciones son interpretadas por Japón bajo la lógica de la seguridad económica, no de las reglas del comercio internacional.

El caso del mercado de tierras raras sirve para ilustrar un aspecto fundamental de la creciente interdependencia en la economía global, a saber, la manera en que la misma impone limitaciones a la autonomía de los Estados en función de sus propias vulnerabilidades y de los recursos políticos y materiales disponibles para mitigarlas. Aunque la interdependencia no sea otra cosa más que dependencia mutua, algunos Estados pueden ser comparativamente más dependientes que otros frente a ciertos bienes o servicios, más aún cuando éstos son escasos. En el marco de la competencia por recursos naturales que caracteriza el actual sistema internacional, esta asimetría en la dependencia relativa entre Estados sin dudas constituye una importante fuente de poder nacional.