Biocombustibles en Argentina: resistencia empresarial y complicidad gubernamental

Con más del 75% de las plantas de biodiésel instaladas en el país en total desuso, la industria pareciera estar condenada a un constante retroceso marcado por la flexibilización legal, las trabas administrativas, los reiterados incumplimientos de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF S.A.) y la falta de aplicación de las multas pertinentes.

El biocombustible reúne a todos los combustibles que se producen a partir de materias orgánicas renovables. Tienen un rol significativo en la transición energética, ya que pueden constituir una alternativa a los combustibles fósiles como el petróleo, el carbón y el gas, cuyo uso excesivo ha desatado una crisis climática a escala global.

El biodiésel es un biocombustible que, por su potencial en materia ambiental y por sus innumerables beneficios en materia económica, al producirse a base de aceite de soja, ocupó décadas atrás un papel central en la estrategia de desarrollo sostenible de Argentina.

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No obstante, en la actualidad Argentina continúa tomando distancia de dicho camino, utilizando cada vez más el gasoil o diésel, combustible fósil que deriva del petróleo crudo y que debe ser importado ante la situación de escasez. Siguiendo las cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de la Argentina (INDEC), solo en los primeros ocho meses del 2023 se emplearon más de 27 millones de dólares en la importación de dicho producto, transacción que no sería necesaria si se promoviera un mayor consumo interno de biodiésel elaborado en un 100% con insumos argentinos.

Retroceso en materia legal

Una manera de impulsar el avance de los biocombustibles es a través de la fijación de los llamados "cortes", definidos como la proporción de biocombustible mezclado con combustible fósil para su consumo final. De este modo, un corte del 5% de biodiésel con gasoil indicaría que la mezcla final estaría integrada por un 5% de biodiésel y un 95% de diésel convencional.

En Brasil, el corte de biodiésel con gasoil está fijado por ley en un 14%, previendo incrementar dicha cifra a 15% para 2025. Otros países incluso han tomado un camino más osado y llevaron el corte a 20% y a 30%, como es el caso de Malasia en 2019 y de Indonesia en 2020, respectivamente.

Considerando este escenario, Argentina pareciera ir en contra del mundo. En julio de 2021 el Congreso nacional sancionó la Ley de biocombustibles 27.640, por medio de la cual se redujo el corte a la mitad en comparación al marco regulatorio vigente desde el 2016, pasando de un corte de 10% a uno de 5% (Art 8). Asimismo, la nueva legislación atribuía a la Secretaría de Energía (SEN) la potestad de continuar rebajando dicho porcentaje hasta un 3%, de considerarlo necesario.

En consecuencia, lejos de fomentar el desarrollo del interior y tomar en cuenta los reclamos del sector, la Ley 27.640 supuso un retroceso en materia regulatoria.

Incumplimiento de YPF S.A.

Pese a tratarse de una obligación legal, los especialistas en energía afirman que en diversas ocasiones las petroleras que operan en Argentina incumplieron los cortes mínimos establecidos. Particularmente destaca el caso de YPF S.A., que no solo ha quebrantado con mayor énfasis la ley en comparación a sus pares, sino que también su comportamiento resulta más errático, considerando que el 51% de la empresa está en manos del propio Estado.

Considerando las fluctuaciones en los cortes exigidos por la norma, dados los aumentos temporales de los porcentajes y la vigencia del régimen precedente hasta agosto de 2021, Claudio Molina, especialista en bioenergías y socio fundador de la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno (AABH), afirma que ese año la petrolera estatal aplicó en promedio solo un 3,52% de corte. Esto es, menos de la mitad del corte promedio previsto para dicho ciclo.

Molina asevera también que la diferencia entre la mezcla prevista por la norma de aquella efectivamente aplicada por la compañía rondaba un 30% en 2022 y un 40% en los primeros 10 meses del 2023. Incluso hubo meses de 0% de corte, importando más gasoil del necesario en un contexto de alto desequilibrio energético.

El especialista afirma que, como justificación a su incumplimiento, YPF S.A. aduce que la oferta de biodiésel por parte de las empresas autorizadas no es suficiente para cumplir con los cortes exigidos por ley. No obstante, siempre que se registró un faltante de biodiésel en el mercado interno, el mismo fue menor a las cantidades incumplidas por la petrolera estatal. Incluso en 2022, cuando la oferta era fluida (efectiva), YPF S.A. estuvo lejos de alcanzar los porcentajes fijados, que en algunos casos llegaron a ser del 12,5%.

"Por otra parte, si YPF S.A. hubiera querido cumplir con el mandato legal, no pudiendo cumplirlo con los productores que tienen cupo, hubiera podido recurrir supletoriamente a la oferta de los exportadores, que ha estado siempre disponible a precios razonables", manifiesta Molina.

El fundador de la AABH explica que YPF S.A. también viola los plazos de pago de biodiésel fijados por la SEN en 30 días, vencimiento que, además, empieza a regir desde la entrega del producto y no desde el momento en el que la firma decide formalizar tal operación, dilatando de forma artificial las fechas de caducidad de sus obligaciones.

Este medio intentó contactar a YPF S.A. por múltiples canales para conocer su versión, empero, hasta el cierre de esta edición, no se obtuvo respuesta alguna.

Ausencia de sanciones efectivas

Adicionalmente, en violación a lo dispuesto por los artículos 18 y 19 de la Ley 27.640, la SEN no multó hasta la fecha a YPF S.A. por incumplir los cortes antedichos, siendo que debería controlar a esta empresa con la misma vara que al resto de las refinerías de petróleo. Se buscó en los boletines oficiales de la SEN para verificar la falta de multas a YPF y no se encontró ningún dato al respecto.

"Nos hallamos frente a una situación clásica de captura del regulador, esto es, cuando una agencia regulatoria, creada para defender el interés general, actúa en favor de ciertos intereses políticos o grupos de interés del sector sobre el cual está encargada de regular", declara Molina.

Asimismo, la ley obliga al Poder Ejecutivo a ajustar trimestralmente las alícuotas de los impuestos a las emisiones de dióxido de carbono acorde a la inflación, gravamen que tiene por objeto desincentivar las prácticas contaminantes, obligando a sus responsables a costear su propia huella de carbono. No obstante, hace dos años que los impuestos al gasoil se encuentran congelados, generando costos mayores a 4.000 millones de dólares para los argentinos.

Este medio intentó contactar a la SEN y al Ministerio de Economía por múltiples canales, para que expliquen por qué en la última década no han aplicado multas a YPF S.A. por sus reiterados incumplimientos, pero no se obtuvo respuesta hasta el cierre de esta edición.

Sistema de cupos y precios no rentables

Tal como revela un estudio de la Bolsa de Comercio de Rosario de abril de 2022, Argentina posee plantas instaladas -concentradas en la provincia de Santa Fe- con capacidad de producir hasta 3,9 millones de toneladas de biodiésel al año. No obstante, este potencial se ve entorpecido por las autoridades nacionales, cuyas disposiciones directa o indirectamente llevaron a que menos del 25% de esas instalaciones estén en uso en la actualidad.

Para comprender este fenómeno, se debe remitir al escenario internacional. Tal como explican los especialistas en el área Luis Zubizarreta y Emiliano Huergo, unas décadas atrás, con el mercado internacional de biocombustibles en alza y las ventajas competitivas evidentes que posee el país en su producción, las exportaciones de biodiésel crecieron contundentemente.

En este marco favorable, al sancionarse la primera ley de biocombustibles en 2006, se dispuso que las grandes compañías se avocaran al mercado externo y las pequeñas y medianas empresas al mercado interno (PYMES). Con ese fin, se instauró un sistema de cupos máximos para abastecer al mercado interno al cual solo podían acceder las PYMES y las empresas grandes no integradas -aquellas que se especializan en un solo eslabón de la producción-.

Huergo afirma que, años más tarde, recelosos de la alta competitividad de la producción nacional, Estados Unidos y la Unión Europea -principales importadores del biodiésel argentino- comenzaron a implementar medidas proteccionistas contra los biocombustibles de producción local. Esto hizo que las exportaciones de biodiésel argentino se redujeran.

Paralelamente, los precios de biocombustible que fijaba la SEN para el mercado interno hacían que la actividad no fuera rentable para las empresas pequeñas habilitadas para ese fin y que, por tanto, la oferta interna de biodiésel comenzara a escasear desde 2020.

Los expertos en la temática coinciden que en una industria que requiere una inversión de capital tal y que utiliza insumos de precios altamente volátiles, es lógico que firmas de un menor volumen carezcan de la capacidad de producir a un precio razonable.

Es por todo esto que, cercano a la fecha de vencimiento de la ley de biocombustibles precedente, distintos sectores empezaron a denunciar que el sistema de cupos no había rendido frutos y que era hora de abrir la competencia a todas aquellas empresas argentinas que habían perdido sus mercados y que, por tanto, tenían sus plantas de biodiésel completamente inutilizadas. Empero, en 2021, el Congreso argentino hizo oídos sordos a estos reclamos y prorrogó la existencia del régimen citado por medio de la nueva ley.

Oportunidades y desafíos

Considerando que los combustibles fósiles se erigen como la industria más contaminante del mundo, resulta evidente la importancia de la transición energética en un proyecto de futuro sostenible. Según fuentes oficiales del 2019, en Argentina más de un 50% de las emisiones totales de Gases de Efecto Invernadero (GEI) provienen del sector energético.

Si bien en la mayor parte de los estudios realizados se observa que la sustitución de combustibles convencionales por biocombustibles genera significativas reducciones de GEI, no son pocas las críticas que este sector ha recibido desde una perspectiva ambiental.

Dependiendo de los supuestos adoptados y del nivel de detalle de los estudios, los niveles de GEI estimados varían ampliamente, incluso provocando cambios de signo. Esto se debe a los diversos factores que influyen en la adaptación de una economía al introducir nuevas formas de producción. Por ejemplo, si se requiere talar un bosque para construir una planta de biocombustible, esta acción sería contraproducente en el plano de la sostenibilidad.

No obstante, la legislación argentina se propone regular los potenciales efectos negativos que pueden devenir de esta actividad. De acuerdo a la Ley 27.640 sólo podrían producir biocombustibles las plantas habilitadas a dichos efectos por la SEN, siguiendo criterios ambientales tales como el tratamiento de efluentes y la gestión de residuos prevista. Por consiguiente, muchos de los efectos ambientales nocivos que tienen los biocombustibles en otros países de la región podrían controlarse o evitarse en el caso argentino.

A su vez, tal como resalta un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los biocombustibles constituyen una alternativa clave para el sector del transporte, dado que no requieren cambios radicales en los vehículos en circulación ni en la infraestructura de almacenamiento, traslado y distribución existentes, prescindiendo de inversiones que hoy resultan inviables para la tan apaleada economía argentina.

Las potencialidades de este sector no se restringen a la esfera ambiental, sino que también desempeñan un papel sustantivo en el agregado de valor de la cadena productiva. Esto resulta particularmente beneficioso para el país, considerando que el biodiésel puede elaborarse a base del aceite soja, siendo Argentina el primer exportador mundial de este producto, de acuerdo con un informe del Ministerio nacional de Hacienda de 2019.

En esta línea cabe destacar que el mercado del biodiésel beneficia notablemente a la provincia de Santa Fe, que en 2019 registró una participación promedio del 73,5% de las exportaciones totales de los cinco años precedentes, según el mencionado informe.

Asimismo, como afirma Huergo, el avance de esta industria constituye una fuente de empleo -fundamentalmente a partir de la contratación de personal para las plantas ya instaladas que hoy no están en funcionamiento-, atrae inversiones, impulsa el desarrollo de industrias vinculadas (metalmecánica, aceiteras a prensa, etc.) y reduce las altas importaciones en gasoil, ahorrando divisas en consecuencia.

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A pesar de los beneficios precedentes, el futuro de los biocombustibles en Argentina resulta incierto. Considerando el escenario político-institucional altamente inestable, con un mega decreto y una ley ómnibus en tratamiento que proponen cambios radicales para la transición energética en el país, se vislumbra un panorama lleno de incógnitas y desafíos que podrían impactar significativamente en la viabilidad y desarrollo de esta industria.

*Este texto fue producido con el apoyo de Climate Tracker América Latina.