La Franja y la Ruta: el legado y futuro de la iniciativa china

El 7 de septiembre de 2013, el presidente chino, Xi Jinping, anunció en la Universidad Nazarbayev, de Kazajistán, su propuesta de "unir fuerzas para construir una nueva Ruta de la Seda". El discurso se considera el punto de partida del enorme programa chino de inversión, conectividad y cooperación en el extranjero: conocido inicialmente como el Cinturón Económico de la Ruta de la Seda, se convirtió en Una Franja, Una Ruta y, finalmente, en la Iniciativa la Franja y la Ruta (BRI, por su sigla en inglés).

La BRI se dirigió primero a países de Asia Central con vínculos históricos con la antigua Ruta de la Seda - una red que conectaba Asia con mercados de otros continentes -, pero la iniciativa ha crecido tanto desde entonces que ahora abarca 148 países de todos los continentes - excepto la Antártida. Hasta junio de 2023, estos países recibieron poco más de 1 billón de dólares en inversiones y contratos para proyectos de infraestructura, además de establecer importantes relaciones comerciales y planes de cooperación bajo la bandera de la Franja y la Ruta.

Las inversiones y oportunidades de desarrollo han renovado las esperanzas del Sur Global, pero también han generado controversia. La implementación de la BRI ha sido a menudo poco rigurosa en cuanto a los impactos socioambientales y muchas de estas inversiones han favorecido proyectos con altas emisiones de carbono. No fue hasta 2019, con el II Foro de la Franja y la Ruta, cuando China hizo caso a los llamamientos para que los proyectos de la BRI fueran más "verdes".

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¿Cómo ha evolucionado la BRI en estos últimos diez años? ¿Y qué debemos esperar de la iniciativa en la próxima década? China Dialogue habló con seis expertos sobre sus perspectivas a respecto del tema.

Ma Tianjie, consultor en Beijing, especializado en gobernanza medioambiental e inversiones chinas en el extranjero

Cuando China propuso la BRI, casi no se habló sobre las implicaciones medioambientales de las inversiones chinas en el extranjero. De hecho, uno de los objetivos declarados de la iniciativa era exportar la capacidad industrial china a países menos desarrollados. 

Pero existe una crítica válida a las políticas de la "BRI verde": se señala que son débiles y poco aplicables en el extranjero. El Ministerio de Ecología y Medioambiente de China, que encabezó la misión de hacer que la BRI fuera más responsable con el medioambiente, carece de gobernanza en el extranjero y de mecanismos contra las empresas que operan en países donde las normas y reglas medioambientales suelen ser inferiores a las que se aplican en China. Tal vez el principal avance medioambiental de la BRI en la última década sea el cambio de la política industrial china en el exterior, formulada por la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma y sus brazos financieros.

La BRI no solamente ha abandonado la idea original de exportar el exceso de capacidad industrial, sino que también ha adoptado políticas sectoriales alineadas con el mercado nacional de tecnología de última generación. En 2022, por ejemplo, se eliminó la financiación de la exportación de energía de carbón. A medida que nos adentramos en la segunda década de la BRI, las intenciones de China para aumentar el apoyo a las energías verdes y limpias también dependerán de otra intervención concreta en la política industrial.

Chen Yunnan, investigadora del programa de Desarrollo y Finanzas Públicas del Overseas Development Institute, en Reino Unido  

Cuando se anunció la BRI, China vivía su más reciente etapa de globalización, y el programa reflejaba las necesidades de su economía. En aquel momento, el objetivo era dar un destino a los excedentes de producción, apoyar a sus principales sectores y exportar tecnologías y materiales chinos. Como la economía china y sus prioridades han cambiado, lo mismo debe pasar en el contexto de la BRI.

Una de estas transformaciones ya es una realidad: desde 2016, los reguladores financieros chinos han tratado de reducir sus inversiones. Las repercusiones de esto fueron evidentes en la enorme disminución de la financiación antes y después de la pandemia de Covid-19. Es poco probable que este tipo de financiación vuelva a ser como antes. Los créditos concedidos para megaproyectos han sido sustituidos por operaciones de pequeña escala. 

En el futuro, veremos medios más innovadores de financiación verde. A nivel nacional, el Banco Industrial y Comercial de China y el Banco de China han sido los principales emisores de bonos verdes, cuyos ingresos pueden utilizarse para apoyar las energías renovables y otras inversiones en infraestructuras verdes. Hasta ahora, este mecanismo se ha utilizado poco en la BRI, pero podría reducir el riesgo en la financiación de estos importantes proyectos de infraestructura.

La tecnología china, limpia y de bajo costo también puede beneficiar a los países en desarrollo a la hora de pavimentar el camino hacia un crecimiento con bajas emisiones de carbono, pero para ello se necesita una financiación mayúscula. Así como los megaproyectos de la BRI se han visto moldeados por la inversión nacional en infraestructura, es probable que la propia transición energética china dé forma a este proceso en el exterior. Es el caso tanto de la exportación de nuevas tecnologías a nuevos mercados - como las energías renovables y la movilidad eléctrica - como de la demanda de minerales como cobre, litio y tierras raras, esenciales para estas nuevas cadenas de producción ecológicas.

Lo importante es comprender cómo aprovecharán los países cubiertos por la Franja y la Ruta estas oportunidades para actualizar sus propios sectores: es en este ámbito donde los nuevos programas de cooperación, como la Iniciativa de Desarrollo Global, pueden desempeñar un papel importante en alianza con una BRI renovada.

Lina Benabdallah, profesora de Política y Asuntos Internacionales de la Universidad Wake Forest, en EE.UU.

Diez años después de la creación de la BRI, aún no está claro cuáles son sus parámetros, presupuesto u objetivos de expansión. En cuanto a las relaciones África-China, los primeros acuerdos de la BRI no se firmaron hasta 2017. La pandemia ha retrasado aún más la realización de los primeros proyectos en países africanos. Como iniciativa relativamente nueva en el continente, la BRI aún no ha tenido tiempo suficiente para ser puesta a prueba adecuadamente.

Sin embargo, sabemos por encuestas del Afrobarómetro realizadas en 2021 que el 63% de los africanos entrevistados creen que la influencia económica y política de China en sus países es positiva. Del mismo modo, las perspectivas de que la BRI traiga inversiones y proyectos de infraestructuras siguen siendo atractivas para las élites políticas. Por ejemplo, el presidente de Argelia, Abdelmadjid Tebboune, declaró en una visita a China en julio que el país estaba dispuesto a desempeñar un papel activo en la BRI y firmó 19 acuerdos para ampliar la cooperación sino-argelina en diversos sectores, como tecnología, energía y defensa.

En los últimos años, también ha habido preocupación por la sostenibilidad tributaria de varios proyectos de la BRI en África. Algunos de ellos, enfocados en infraestructura portuaria y minería, han recibido mucha atención de la prensa y son estratégicos a ojos de los gobiernos occidentales. Para los africanos, la disputa por estas inversiones estratégicas y minerales esenciales puede ser tanto una bendición como una maldición.

Los líderes y las partes interesadas africanas deben adoptar una postura ante las tendencias económicas mundiales, como la transición energética. Esto será clave para evitar la dependencia de la exportación de materias primas minerales de escaso valor sin aprovechar el potencial de participar en la producción de baterías eléctricas, vehículos y otros bienes de valor añadido. Los africanos pueden desempeñar papeles vitales en las transformaciones mundiales si aprovechan sus puntos fuertes y negocian acuerdos ventajosos en el marco de la BRI u otras estructuras de cooperación internacional.

Margaret Myers, directora del programa de Asia y América Latina de Diálogo Interamericano

En los últimos años, América Latina ha visto reducirse la participación económica china, ya sea a través de la BRI o de otros mecanismos, puesto que Brasil, Colombia y otras naciones de la región no son oficialmente miembros de la BRI.

Esta caída de la inversión no afecta necesariamente a la relación comercial, que ha sostenido la dinámica entre China y América Latina durante más de dos décadas, impulsada por la búsqueda china de alimentos, energía y seguridad en sus cadenas de suministro. Las empresas chinas se centran ahora en proyectos más pequeños y en sectores que apoyan los objetivos de crecimiento económico de la propia China. 

Las lecciones de más de dos décadas de implicación china en la región también han moldeado las perspectivas del BRI. Venezuela, antaño el principal receptor de inversión y financiación china en América Latina, ya no recibe el mismo prestigio por parte de los bancos y empresas chinos, cada vez más preocupados por el riesgo político en algunas partes de la región. Mientras intentan saldar sus deudas externas, algunos gobiernos latinoamericanos recelan del apoyo chino a sus proyectos. En Chile, algunos políticos han expresado su preocupación por la dependencia económica de China, aunque la inversión allí sigue siendo mucho más limitada que en otras partes de la región.

Los intereses de China en América Latina tienen un dudoso historial medioambiental, incluso con la promesa de una BRI más ecológica. China ha desempeñado un papel clave en el suministro de soluciones energéticas renovables y en la electrificación del transporte, pero la actividad de las empresas chinas en el sector minero también está creciendo en medio de una elevada demanda de minerales esenciales. China sigue siendo uno de los principales impulsores de la producción a gran escala de soja y otros productos agrícolas en la región, con graves consecuencias para el medioambiente.

Oyintarelado (Tarela) Moses, analista de datos del Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston, en EE.UU.

Desde su creación, la BRI ha aumentado la cantidad de ayuda, préstamos e inversiones disponibles para los países en desarrollo. Entre 2008 y 2021, las dos instituciones financieras de desarrollo de China, el Banco de Desarrollo de China y el Banco de Exportaciones e Importaciones de China, suministraron por sí solas casi medio billón en préstamos soberanos, lo que equivale al 83% de los préstamos emitidos por el Banco Mundial, el mayor banco de desarrollo del mundo. Estos créditos han proporcionado a países de Asia, África, Europa y América Latina y el Caribe un nuevo acceso al capital para proyectos de desarrollo. En particular, gran parte de ese capital se destinó a proyectos que no podían recibir financiación de los prestamistas bilaterales tradicionales.

Al mismo tiempo, la expansión de la financiación de la BRI elevó los riesgos para la sostenibilidad medioambiental y los perfiles de deuda de los receptores de la BRI. Los préstamos chinos se destinaron en gran medida a proyectos energéticos basados en combustibles fósiles y algunos de los proyectos subvencionados se solapan con territorios sensibles desde el punto de vista medioambiental, lo que plantea riesgos para los países receptores, la biodiversidad y las comunidades locales. Empeorados por la pandemia de Covid-19, varios receptores de financiación BRI han experimentado altos niveles de endeudamiento, aunque la llamada "diplomacia de la trampa de la deuda" no se ha demostrado en estos países.

Estos resultados explican en parte la reciente disminución de los préstamos de las instituciones financieras de desarrollo de China. Ya en 2016, los reguladores financieros chinos publicaron varias directrices de prevención de riesgos y financiación verde para los bancos extranjeros, y China hizo hincapié en las prácticas de gestión de riesgos y sostenibilidad de la deuda durante el Foro de la Franja y la Ruta en 2019. China parece estar abordando ahora las cuestiones financieras y medioambientales que plantea la financiación de la BRI a China y a los receptores. Se anima a los prestamistas chinos en el extranjero a financiar en valores más pequeños para proyectos más beneficiosos desde el punto de vista medioambiental y social. Mientras tanto, la financiación se está diversificando más allá de los préstamos a las inversiones de capital e incluso a los fondos de inversión para el desarrollo de China en el extranjero, como el Fondo de la Ruta de la Seda. En lugar de una retirada progresiva de la BRI, es probable que la futura financiación de la BRI cambie de forma y alcance, centrándose más en la sostenibilidad financiera y medioambiental, al emparejarse con otras iniciativas como la Iniciativa de Desarrollo Global.

Zofeen Ebrahim, periodista, Pakistán

Cuando crecí en Lahore, en la provincia de Punjab, en los años setenta y ochenta, conocí a muchos chinos. Muchos salones de belleza eran administrados por mujeres chinas, al igual que los mejores restaurantes chinos, y tenían mucho éxito. Todos hablaban urdu e inglés, vestían ropa pakistaní y sus hijos estudiaban con nosotros. Años más tarde, en la década de 2010, una nueva oleada de trabajadores chinos llegó a Pakistán. Esta vez eran banqueros, empresarios, ingenieros, trabajadores de la construcción y la minería, que actuaban en proyectos de infraestructura en el Corredor Económico China-Pakistán (Cpec).

Pero casi no interactuamos con ellos. Además de la enorme barrera lingüística, la mayoría de los trabajadores chinos viven en barrios diseñados en torno a sus lugares de trabajo, bajo fuertes medidas de seguridad. Rara vez se mezclan con pakistaníes y, por lo tanto, nunca experimentan la cultura pakistaní de primera mano.

Como periodista que ha reportado sobre el Cpec durante la última década, tuve que pasar por largos procesos sólo para obtener permiso para hablar con un ingeniero chino que trabajaba en una planta de energía solar en Bahawalpur; un trabajador minero chino en Tharparkar; y un trabajador portuario en Gwadar. Aparte de eso, sólo hablaban de su trabajo. Era casi imposible averiguar cómo era para ellos vivir y trabajar en Pakistán.

Esta nebulosidad y falta de contacto entre chinos y pakistaníes ha contribuido a la desconfianza y el recelo hacia los proyectos chinos.

Además, el Cpec ha prometido demasiado y cumplido muy poco. Las autoridades pakistaníes afirman que el corredor es un "cambio de juego" que ha creado casi 200.000 puestos de trabajo para pakistaníes, pero la población de diversos barrios que visité están descontentos y se quejan de la falta de oportunidades laborales.

La falta de transparencia también ha contribuido a las sospechas sobre la verdadera deuda de Pakistán con China, que ha crecido como consecuencia de los préstamos para proyectos de Cpec y centrales de carbón aún en construcción.

A medida que el Cpec entra en su segunda década, necesitamos recuperar la confianza y la comprensión del pueblo pakistaní. En lugar de un enfoque de arriba abajo, hay que preguntar a la población local qué quiere, darle la propiedad y el control de esta iniciativa.

Permitir y fomentar una mejor cobertura de la Cpec por parte de la prensa sería un paso importante para mejorar la confianza y el entendimiento, incluso para que los periodistas señalen eventuales errores. China debe permitir las críticas y no sentirse amenazada. 

*Este artículo fue publicado originalmente en China Dialogue.