La propuesta de Colombia que desafía el orden financiero global

La COP16 terminó y dejó pendiente una de sus tareas más importantes: la movilización de recursos financieros para alcanzar la cifra de 200.000 millones de dólares anuales al 2030 para financiar los Planes y Acciones Nacionales de Biodiversidad (Meta 19 del Marco Mundial Kunming Montreal). La sesión plenaria de cierre, que debía adoptar un reporte final de la cumbre, fue suspendida a las 8:00 am del sábado 2 de noviembre, debido a que los delegados de más de la mitad de los países se habían retirado de la sala tras más de diez horas de deliberaciones.

Aunque la suspensión de la plenaria no invalida las decisiones que fueron aprobadas -como la creación del Fondo de Cali para la distribución de los beneficios obtenidos de las secuencias genéticas digitales-, todavía no es claro cuándo se reunirán en Bangkok, Tailandia, los países parte del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) para llegar a un acuerdo sobre los puntos que quedaron pendientes. En todo caso, esto tendrá que suceder antes de la próxima COP, que se realizará en Yerevan, Armenia, en 2026.

Una de las propuestas que quedó en el aire es la de incluir los canjes de deuda dentro de la estrategia de financiación del Marco Mundial, que fue impulsada por la presidencia de la COP, en cabeza de la Ministra de Ambiente de Colombia, Susana Muhamad, prácticamente hasta el último minuto de la plenaria final. Según reportó Carbon Brief desde la sala de la plenaria, un borrador de decisión presentado por la presidencia a las 3:30 am intentó incluir el reconocimiento de los esfuerzos en curso para reformar la arquitectura financiera internacional y su importancia para cerrar la brecha de financiamiento de la biodiversidad, además de posicionar el incremento del espacio fiscal frente a la deuda soberana y la emisión de derechos especiales de giro como elementos de discusión para alcanzar las metas del Marco Mundial.

Sin embargo, este tema solo alcanzó a ser incluido vagamente dentro del borrador de decisión de la presidencia, que reconoce los esfuerzos por acelerar la reforma del sistema financiero internacional y la importancia de garantizar que esta reforma ayude a cerrar la brecha de financiamiento de la biodiversidad, y le pide a la secretaría ejecutiva realizar estudios sobre la relación entre la sostenibilidad de la deuda y la implementación de la Convención.

El momentum de la COP16

"Con el cambio de la deuda por acción climática pasamos a nuevos modos de producción, a un relacionamiento diferente entre los seres humanos frente a la producción y la riqueza", dijo el Presidente de Colombia, Gustavo Petro, durante su discurso de apertura de la COP16.

Al respecto, la Ministra Susana Muhamad nos explicó a la salida de una rueda de prensa, el pasado martes 29 de octubre, que "los canjes específicos son bilaterales, pero el tema de cómo puede haber un mecanismo más inclusivo, que incluya instrumentos como ese, hace parte de la negociación más amplia sobre la estrategia de financiamiento del Marco Kunming Montreal, donde esa puede ser una de las opciones".

Y es que si bien los canjes de deuda no se aprueban o rechazan en una COP, la cumbre de Cali sí fue un escenario clave para reforzar la legitimidad de esta propuesta y crear convergencias entre actores internacionales de todo tipo para ayudar a su implementación en Colombia y otros países.

Un ejemplo de esto fue el documento de posición presentado por la delegación de Brasil que pide, en nombre del grupo de negociación de países megadiversos -que reúne a 20 países y concentra el 70% de la biodiversidad mundial- reformar el sistema financiero internacional para "apoyar los países en vías de desarrollo sin generar más endeudamiento" y sin "sustituir la responsabilidad legal de los países desarrollados".

En este mismo sentido, el canciller de Colombia, Luis Gilberto Murillo, anunció tras una reunión bilateral con el secretario de Estado de Alemania, Jochen Flasbarth, que ese país va a generar los gestos simbólicos de apoyo, a través de una operación muy pequeña de canje de deuda por naturaleza".

Igualmente, en el marco de las jornadas de alto nivel de la COP16, seis de las organizaciones conservacionistas más grandes del planeta anunciaron la formación de una coalición para impulsar la conservación y la acción climática a través de la conversión de deuda soberana; un mecanismo que, de acuerdo a sus cálculos, podría desbloquear hasta 100.000 millones de dólares para países de ingresos bajos.

El "Plan Marshall Climático" avanza en Washington

El canje de deuda externa pública para financiar un "Plan Marshall Climático" es una propuesta que Petro ha planteado repetidamente en foros internacionales, desde la Cumbre para un Nuevo Pacto Financiero Mundial en París, en junio de 2023 y también lo hizo durante la COP16.

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El término hace alusión a la iniciativa del gobierno de Estados Unidos para impulsar la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial a través de la transferencia de más de 13.000 millones de dólares entre 1948 y 1952. Pero esta vez, su propuesta busca impulsar la transición energética y la conservación de la biodiversidad a través de la condonación de parte de la deuda externa de los países del Sur global.

"Esta iniciativa introduce un mecanismo de canje de deuda por acción climática, orientado a liberar espacio fiscal para que los países puedan invertir en la mitigación y adaptación climática, así como en la descarbonización de sus economías", explicó el embajador Daniel García-Peña, a quien el presidente Petro le encomendó la misión de impulsar esta propuesta desde Washington, donde tienen sede las principales instituciones financieras internacionales.

"La propuesta central es una gran emisión mundial de derechos especiales de giro, canalizados hacia un fondo climático. Esta medida representa una oportunidad para los países en desarrollo de acceder a recursos significativos que refuercen su capacidad de responder a la crisis climática global", agregó el embajador.

Los derechos especiales de giro (DEG) son un activo de reserva internacional, creado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), que funciona como una "moneda mundial". Los países pueden intercambiarlos por monedas reales, lo que les permite obtener liquidez sin aumentar su deuda. Un ejemplo son los DEG que emitió el FMI en 2021, equivalentes a 650 mil millones dólares para ayudar a la recuperación económica tras la pandemia de Covid-19, que son un precedente para el tipo de emisión que Colombia propone para financiar la acción climática.

"Diplomacia para la vida"

Según contó el embajador García-Peña, el canje de deuda y la reforma de la arquitectura financiera internacional son temas que tienen "la máxima prioridad" de su agenda. Como parte de la "diplomacia para la vida" que promueve la Cancillería, su trabajo consiste "en consolidar alianzas estratégicas con altos funcionarios del gobierno estadounidense para articular una visión compartida, que abarca tanto la cooperación bilateral como el diálogo con actores multilaterales para fortalecer la agenda climática del gobierno colombiano".

García-Peña resalta el apoyo que le ha dado su embajada al trabajo del Grupo de Expertos sobre Deuda, Naturaleza y Cambio Climático, establecido por Colombia, Francia, Kenia y Alemania, que presentó su informe inicial en Washington durante las Reuniones Anuales del Banco Mundial, que coincidieron con la primera semana de la COP16 en Cali.

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Entre sus conclusiones, el informe señala que no se puede actuar frente a la crisis climática sin abordar la crisis de la deuda que enfrentan muchos países de bajos ingresos, y propone una serie de recomendaciones para reformar la evaluación de sostenibilidad de la deuda que usan el FMI y el Banco Mundial. El informe final será presentado en abril de 2025, con propuestas concretas para fortalecer la viabilidad de un canje de deuda por naturaleza a escala global.

Además del canje de deuda y el Plan Marshall Climático, la embajada en Washington está trabajando con el gobierno estadounidense, las instituciones financieras multilaterales, donantes particulares y actores del sector financiero privado con el fin de movilizar los recursos necesarios para el Portafolio de Acción Climática y Transición Socioecológica de Colombia, presentado en la COP28 de Dubái, en diciembre de 2023.

Una vieja "nueva" solución

Los primeros canjes de deuda comenzaron a implementarse en América Latina a finales de 1980 y, a la fecha, en Colombia se ha realizado este tipo de canje en dos ocasiones. La primera, entre 1992 y 1993, que canjeó poco más de 322 millones de dólares de deuda con Canadá y Estados Unidos, canalizados a través del Ecofondo; y la segunda, en 2002, por 10 millones de dólares de deuda con Estados Unidos, canalizados por el Fondo Acción, con una importante participación de tres grandes ONG conservacionistas.

Felipe García, gerente del Centro de Economía y Finanzas de la Biodiversidad del Instituto Humboldt, opinó que estas experiencias "tuvieron resultados importantes", pues permitieron que se pudieran desarrollar muchos proyectos en el territorio, con impactos positivos en temas ambientales y de conservación de biodiversidad.

"El desafío es que son temas complejos de sacar adelante y necesitan tanto de una capacidad técnica grande a nivel institucional, y de voluntad política de los países con los que se negocian dichos canjes. La institución mandada a liderar este tipo de instrumentos es el Ministerio de Hacienda, el reto es la coordinación institucional con carteras como el Ministerio de Ambiente, que permitan sacarlos adelante", agregó García.

"El problema con estos canjes es que cada vez se han venido complejizando más", opinó Carola Mejía, coordinadora de Justicia Climática, Transiciones y Amazonía de Latindadd (Red Latinoamericana por la Justicia Económica y Social). Mejía ha seguido de cerca uno de los canjes de deuda más recientes en América Latina, en las islas Galápagos, en Ecuador, y alertó sobre la falta de transparencia en las negociaciones, la vulneración de los derechos de información y participación de las comunidades, y que "a nivel general los canjes no se negocian de manera justa, pues son los países acreedores los que imponen las condiciones y los países deudores tienen que asumir lo que se les propone".

"En este caso se puede ver que no es solamente una negociación de reducción de deuda y liberación de recursos fiscales; en realidad, involucra un nuevo préstamo, la emisión de un bono azul, la creación de un fondo que es administrado en su mayoría por el sector privado, con una participación de extranjeros que van a tomar decisiones sobre la conservación de un área marina", dijo Mejía.

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En esto coincide Téophile Zognou, presidente del Consorcio de Fondos Africanos para el Medio Ambiente (CAFÉ), que acompaña actualmente dos procesos de canje de deuda por naturaleza en Gabón y Madagascar. "El verdadero problema es el proceso de negociación, que a veces es muy largo y complejo. Es impactante que las instituciones y los donantes bilaterales pongan tantas condiciones en los fondos para la biodiversidad: asistencia técnica, numerosos intermediarios, que implican un porcentaje y al final queda, por mucho, un 30 por ciento que llega al terreno", opinó Zognou.

Salir del círculo vicioso de la deuda

En un informe publicado en septiembre pasado, la organización Zero Carbon Analytics alertó que el 93% de los países más vulnerables a la crisis climática ya enfrentan o tienen un riesgo significativo de experimentar problemas de endeudamiento, y que en América Latina y el Caribe el 81% del financiamiento climático recibido entre 2016 y 2020 fue en forma de préstamos. Esto quiere decir que las actividades de mitigación y adaptación muchas veces terminan haciendo parte de esta crisis de deuda.

María Di Paola, investigadora y autora del informe, concluyó que "el mercado de canje de deuda por naturaleza es aún muy pequeño. Las estimaciones varían, pero los cálculos muestran que sólo compensaron alrededor del 0,11% de los pagos de deuda de los países de renta baja y media entre 1987 y 2023. El propio Fondo Monetario Internacional menciona que los canjes de deuda por acción climática sólo tienen sentido económico en un número limitado de casos. Por todo esto, resulta evidente que otras soluciones, como las donaciones condicionadas o la reestructuración de la deuda, pueden ser más eficaces".

Mejía de Latinddad opinó que los países del Norte deben cumplir su responsabilidad y asumir la reparación histórica de sus deudas climáticas y ecológicas, para lo cual "la cancelación de deuda podría ser un mecanismo ágil para liberar recursos, obviamente es complicado ver cómo se va garantizar que vayan a la conservación o a la lucha contra el cambio climático, pero creo que eso ya depende mucho de un esquema de monitoreo que se haga sobre cómo se utilizan los recursos a nivel nacional".

"También exigimos reformas al sistema financiero internacional y en la gobernanza económica global, para que los países del Sur global tengan una voz y un voto igual de importante que los países que son los históricos deudores climáticos y ecológicos, que son los que lamentablemente están gobernando el FMI y el Banco Mundial", concluyó Mejía.

*Este artículo fue producido con el apoyo de Climate Tracker América Latina y FES Transformación